Servizi offerti dalle p.a.: rilevazione della qualità percepita dai cittadini ( Presidenza CdM, direttiva 24.03.2004, G.U. 05.04.2004 )
Direttiva
24 marzo 2004 del Dipartimento della Funzione Pubblica il Governo
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI
MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
DIRETTIVA 24 marzo 2004
Rilevazione della qualita' percepita dai cittadini.
(G.U. n. 80 del 5-4-2004)
A tutti i Ministeri
Uffici di gabinetto
Uffici per la relazione con il pubblico
Alle aziende ed amministrazioni autonome dello Stato
A tutti gli enti pubblici non economici
Al Consiglio di Stato - Segretariato generale
Alla Corte dei conti - Segretariato generale
All'Avvocatura generale dello Stato - Segretariato generale
Agli organismi di valutazione di cui al decreto legislativo n. 286/1999
Agli uffici centrali del bilancio
Alla Scuola superiore della pubblica
amministrazione
Al Formez
All'A.R.A.N.
e, per conoscenza:
A tutte le regioni
A tutte le province
A tutti i comuni
Alla Presidenza della Repubblica - Segretariato generale
Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretariato generale
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
Alla Conferenza dei rettori delle Universita' italiane
IL MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante «Disciplina dell'attivita' di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri»;
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio 1994,
recante «Principi sull'erogazione dei servizi pubblici»;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recante
«Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e di
valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati delle attivita' svolte
dalle amministrazioni pubbliche a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997,
n. 59»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1994,
recante «Direttiva sui principi per l'istituzione e il funzionamento degli
Uffici per le relazioni con il pubblico»;
Vista la legge 7 giugno 2000, n. 150, recante «Disciplina delle attivita' di
informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 31 ottobre 2001,
recante «Struttura di missione per la comunicazione e informazione ai cittadini»;
Vista la direttiva del Ministro per la funzione pubblica 13 dicembre 2001,
recante «Formazione e valorizzazione del personale delle pubbliche
amministrazioni»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 novembre
2001, recante «Indirizzi per la predisposizione della direttiva generale dei
Ministri sull'attivita' amministrativa e sulla gestione per l'anno 2002»;
Vista la direttiva del Ministro della funzione pubblica 7 febbraio 2002, recante
«Direttiva sulle attivita' di comunicazione delle pubbliche amministrazioni»;
Vista la direttiva del Ministro per l'innovazione e le tecnologie 20 dicembre
2002, recante «Linee guida in materia di digitalizzazione dell'amministrazione»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 novembre 2002,
recante «Indirizzi per la programmazione strategica e la predisposizione delle
direttive generali dei Ministri per l'attivita' amministrativa e la gestione per
l'anno 2003»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 novembre 2002,
recante «Delega di funzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri in
materia di funzione pubblica al Ministro senza portafoglio avv. Luigi Mazzella»;
E m a n a
la presente direttiva:
1. Premessa.
Il processo di trasformazione e modernizzazione delle amministrazioni pubbliche
avviato nei primi anni novanta e' stato guidato soprattutto dalla necessita' di
migliorare la soddisfazione dei cittadini e delle imprese per i servizi offerti
dalle amministrazioni pubbliche.
In tale processo, hanno assunto particolare importanza il tema della qualita'
dei servizi pubblici e il ruolo centrale del cittadino, non solo nella veste di
destinatario dei servizi ma anche quale risorsa strategica per valutare la
rispondenza dei servizi erogati ai bisogni reali, cosi' come percepiti dai
soggetti fruitori.
Gia' il decreto legislativo n. 29 del 1993 nell'art. 12, cosi' come la direttiva
del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio 1994, individuavano la
partecipazione e l'ascolto dei cittadini quali strumenti utili e costruttivi per
verificare la qualita' e l'efficacia dei servizi prestati.
Nonostante tale esigenza sia oggi largamente riconosciuta, e nonostante le
numerose iniziative attivate dalle amministrazioni, permangono ancora incertezze
nell'individuazione delle soluzioni piu' appropriate. Uno degli strumenti piu'
utilizzati e' la misurazione del grado di soddisfazione degli utenti o, in altri
termini, del grado della qualita' percepita da parte dei cittadini e delle
imprese, comunemente denominata indagine di customer satisfaction.
Le indagini sul grado di soddisfazione degli utenti dei servizi pubblici servono
ad ascoltare e comprendere a fondo i bisogni che il cittadino-cliente esprime,
porre attenzione costante al suo giudizio, sviluppare e migliorare la capacita'
di dialogo e di relazione tra chi eroga il servizio e chi lo riceve. Rilevare la
customer satisfaction consente alle amministrazioni di uscire dalla propria
autoreferenzialita', aiutandole a relazionarsi con i cittadini, a conoscere e
comprendere sempre meglio i bisogni dei destinatari ultimi delle proprie
attivita' e a riprogettare, di conseguenza, sia le politiche pubbliche che il
sistema di erogazione dei servizi.
Occorre quindi che le amministrazioni diventino maggiormente capaci di dare
valore al punto di vista del cittadino e occorre che l'ascolto diventi una
funzione permanente, pianificata, organizzata e governata dei servizi pubblici.
2. Gli obiettivi della direttiva.
In linea con la volonta' del Governo di attuare un radicale processo di
cambiamento e ammodernamento della pubblica amministrazione, scopo di questa
direttiva e' di promuovere, diffondere e sviluppare l'introduzione nelle
amministrazioni pubbliche di metodi di rilevazione sistematica della qualita'
percepita dai cittadini, basati sull'ascolto e sulla partecipazione, finalizzati
a progettare sistemi di erogazione dei servizi tarati sui bisogni effettivi dei
cittadini, utilizzando al meglio le risorse disponibili.
Le indagini sulla qualita' percepita contribuiscono infatti a:
definire nuove modalita' di erogazione dei servizi o interventi di miglioramento
di quelle esistenti, dimensionandone le caratteristiche tecniche alle effettive
esigenze dei cittadini e delle imprese;
favorire il coinvolgimento e la partecipazione dell'utente nelle fasi di
accesso, di fruizione e di valutazione del servizio, in modo da rafforzare il
rapporto di fiducia tra amministrazione e cittadino.
3. Gli impegni richiesti alle amministrazioni pubbliche.
Per il raggiungimento degli obiettivi di questa direttiva le amministrazioni
pubbliche sono tenute ad assumere alcuni precisi impegni.
Il primo impegno riguarda la progettazione e lo svolgimento di periodiche
rilevazioni della qualita' dei servizi pubblici percepita dai cittadini,
approntando metodologie e strumenti adeguati.
Il secondo impegno riguarda la diffusione con mezzi idonei dei risultati della
rilevazione e la definizione, in correlazione con gli esiti delle analisi
effettuate, delle strategie di intervento e dei programmi di miglioramento, in
modo da adeguare progressivamente i servizi ai bisogni dei cittadini,
soprattutto in termini di accesso e di fruibilita'.
Il terzo impegno consiste nel favorire all'interno delle amministrazioni lo
sviluppo della cultura della misurazione e del miglioramento continuo della
qualita', coinvolgendo i diversi livelli decisionali nonche' tutti gli operatori
dei servizi.
Il quarto impegno consiste nella creazione delle specifiche competenze
professionali necessarie a progettare e gestire le indagini sulla qualita'
percepita.
4. Le indicazioni da seguire per la realizzazione e l'utilizzo delle rilevazioni
sulla qualita' percepita.
I. Significato e utilizzazione delle rilevazioni sulla qualita' percepita.
La qualita' di un servizio puo' essere definita come la globalita' degli aspetti
e delle caratteristiche di un servizio da cui dipendono le sue capacita' di
soddisfare completamente un dato bisogno. In tal senso, il monitoraggio della
qualita' percepita assume lo specifico significato di strumento utile al
miglioramento continuo della qualita' del servizio. Conoscere le aspettative e i
bisogni del destinatario del servizio e' una condizione indispensabile per
costruire indicatori di misurazione e verifica della qualita', come rapporto tra
prestazioni erogate e bisogni soddisfatti.
Il valore della customer satisfaction nelle amministrazioni pubbliche consiste
nell'individuare il potenziale di miglioramento dell'amministrazione, nonche'
dei fattori su cui si registra lo scarto maggiore tra cio' che l'amministrazione
e' stata in grado di realizzare e cio' di cui gli utenti hanno effettivamente
bisogno o che si aspettano di ricevere dalla stessa amministrazione. Rilevare la
customer satisfaction serve a costruire un modello di relazione
amministrazione-cittadini basato sulla fiducia e a dare nuova legittimazione
all'azione pubblica fondata sulla capacita' di dare risposte tempestive e
corrispondenti ai reali bisogni dei cittadini e delle imprese.
Si tratta, quindi, di verificare rispetto a specifici servizi offerti dalle
amministrazioni:
lo scostamento tra i bisogni del cittadino ed il punto di vista
dell'amministrazione tenuto conto delle circostanze che i bisogni e le attese
non sono sempre ben compresi dall'amministrazione e che amministrazione e
cittadini possono attribuire un ordine di priorita' diverso ai bisogni;
lo scostamento tra le attese del cittadino e i livelli di servizio definiti, in
considerazione del fatto che spesso l'insoddisfazione del cittadino dipende dal
disallineamento tra le proprie attese e i livelli di prestazione previsti
dall'amministrazione;
lo scostamento tra i livelli di servizio definiti (e promessi) e le prestazioni
effettivamente fornite, ascrivibile a disservizi nei processi di produzione e di
erogazione dei servizi;
lo scostamento tra le prestazioni effettivamente erogate e la percezione del
cittadino, il cui grado di soddisfazione dipende anche da aspetti soggettivi e
relativi alla propria personale esperienza di fruizione del servizio.
Va tenuto inoltre presente che, con i necessari adattamenti, la rilevazione
della customer satisfaction puo' essere effettuata anche da quelle
amministrazioni che non erogano direttamente servizi al cittadino, ma svolgono
in prevalenza funzioni di programmazione e di regolazione (come e' il caso, ad
esempio, di molte amministrazioni centrali, di interi settori di attivita' di
regioni e province, etc.). Cio' e' particolarmente utile per rilevare la
soddisfazione del cliente interno, sia esso un'altra unita' organizzativa
interna della stessa amministrazione oppure un'altra amministrazione pubblica.
Per favorire il corretto ed efficace utilizzo di questo strumento, e' utile
precisare che cosa non e' un'indagine di customer satisfaction:
non e' un sondaggio d'opinione e cioe' uno strumento finalizzato a misurare il
consenso della cittadinanza nei confronti del livello politico o il grado di
notorieta' dell'amministrazione;
non e' la semplice distribuzione di un questionario di gradimento distribuito
senza aver definito le relative modalita' di predisposizione, somministrazione,
elaborazione ed utilizzo;
non e' un dato statistico fine a se' stesso, dal momento che i dati rilevati
assumono il valore di informazioni significative solo se correlati a possibili
azioni e interventi di miglioramento;
non e' una misura dell'adeguatezza del personale e dei servizi a diretto
contatto con il l'utente, in quanto misura la capacita' di tutta
l'organizzazione di generare valore per il cittadino e riguarda tutti gli
aspetti del servizio (tecnici, relazionali, ambientali, di immagine, economici,
organizzativi).
La rilevazione della customer satisfaction e' particolarmente utile nei casi in
cui:
si definiscono le politiche di intervento nelle fasi della pianificazione e
dell'individuazione delle scelte e delle priorita';
si intende valutare l'impatto degli interventi di miglioramento dei servizi, per
verificarne il riconoscimento da parte del cittadino;
si impostano gli strumenti di controllo e valutazione interni (controllo di
gestione, valutazione dei dirigenti, controllo strategico etc.).
E' sconsigliato l'utilizzo di rilevazioni della qualita' percepita nei contesti
dove i servizi non hanno raggiunto un minimo livello di strutturazione
organizzativa, in quanto le condizioni di un percorso di miglioramento sono
collegate ad una realta' definita e ad una relazione con il cittadino
consolidata.
II. Fasi del processo di rilevazione.
Il processo di rilevazione della qualita' percepita consiste in quattro distinte
fasi che devono essere puntualmente rispettate per il successo dell'iniziativa.
a. La preparazione della rilevazione.
Nella fase preparatoria della rilevazione viene definito l'ambito e l'obiettivo
dell'indagine. Viene deciso se realizzare la ricerca con risorse interne oppure
se ricorrere a professionalita' esterne e viene scelto il modello di rilevazione
piu' adeguato all'obiettivo.
Durante questa fase e' utile effettuare una pre-indagine esplorativa per
verificare:
l'eventuale esistenza di dati gia' disponibili presso l'amministrazione o
fornitori esterni (ISTAT, associazioni di categoria, etc,), da utilizzare quale
base per la ricerca;
la qualita' dei dati esistenti in termini di completezza, aggiornamento, grado
di dettaglio, neutralita', etc;
le modalita' di svolgimento del servizio anche mediante momenti di osservazione
diretta.
b. La raccolta dei dati.
Questa fase e' costituita dalle seguenti attivita' principali:
la raccolta di informazioni (attraverso interviste, focus group, etc.) per
definire meglio i fattori di soddisfazione da prendere in considerazione ai fini
dell'indagine e i bisogni/attese da verificare;
la progettazione degli strumenti di rilevazione, delle modalita' di
somministrazione, e la scelta dell'ampiezza dell'eventuale campione;
la somministrazione degli strumenti predisposti (intervista personale,
intervista telefonica, questionari da compilare a cura dell'utente, etc.) con
modalita' che favoriscano la partecipazione del cittadino, nonche' la
comprensione delle domande e che garantiscano l'obiettivita' dell'inchiesta.
c. L'elaborazione e l'interpretazione dei dati.
In questa fase vengono elaborati ed interpretati i dati raccolti per valutare la
soddisfazione dei cittadini, evidenziando la distribuzione degli utenti tra i
diversi livelli di soddisfazione, la graduazione per importanza dei bisogni
rilevati, le soglie minime e le soglie massime di attesa per la soddisfazione di
ciascun bisogno, le soglie di tolleranza, le ragioni della presenza di forti
aree di insoddisfazione o di gradimento, i punti di forza del servizio e le aree
di debolezza su cui intervenire con azioni di miglioramento.
d. La presentazione e l'utilizzazione dei risultati.
E' questa la fase conclusiva, nella quale si procede alla presentazione dei
risultati all'interno e all'esterno dell'amministrazione in funzione della loro
utilizzazione, per definire piani di miglioramento operativi, allocare
specifiche responsabilita' di miglioramento, controllare l'andamento dei
risultati ottenuti, attuare tutte le azioni correttive e preventive, attivare
l'orientamento all'utente dell'intera organizzazione in una logica di servizio,
soddisfare pienamente le esigenze dei destinatari anticipando le loro
aspettative.
III. Suggerimenti per garantire la buona riuscita dell'indagine.
Per garantire la buona riuscita dell'indagine occorre adottare alcuni
accorgimenti operativi che non assumono valore prescrittivo ma che vengono qui
indicati quali linee-guida e consigli pratici per le amministrazioni.
a. Seguire un percorso corretto.
E' importante definire puntualmente le fasi e gli elementi del percorso, pur con
tutta la flessibilita' e disponibilita' alle modifiche che potrebbero rendersi
necessarie nel tempo. Le azioni da compiere sono le seguenti:
definire l'ambito, gli obiettivi e i vincoli dell'indagine (di risorse, di
tempo, di estensione etc.);
definire il programma di lavoro, individuando il responsabile del progetto, le
fasi operative, il personale da coinvolgere, i tempi di attuazione, i costi ed i
benefici.
b. Definire il ruolo degli attori coinvolti.
I principali ruoli-chiave nelle indagini di customer satisfaction sono i
seguenti:
il vertice decisionale dell'amministrazione, sia esso il livello politico o il
livello diigenziale, di cui sono essenziali il coinvolgimento, l'impegno, nella
qualita' di primo destinatario dei risultati sulla efficacia delle prestazioni e
di primo responsabile della defmizione degli obiettivi di miglioramento dei
servizi e dell'allocazione delle risorse;
le unita' organizzative deputate a promuovere e diffondere, all'interno
dell'amministrazione, la cultura della qualita' dei servizi, anche attraverso
iniziative di formazione;
l'ufficio relazioni con il pubblico il cui compito precipuo, come prevede l'art.
8, comma 2, della legge 7 giugno 2000, n. 150, e' quello di attuare, mediante
l'ascolto dei cittadini e la comunicazione interna, i processi di verifica della
qualita' dei servizi e di gradimento degli stessi da parte degli utenti;
gli operatori a stretto contatto con i fruitori dei servizi, che sono la
naturale interfaccia con i bisogni e le aspettative dei cittadini, e in generale
tutti gli operatori dei servizi valutati, per favorire la loro partecipazione
attiva all'indagine e soprattutto la condivisione dei risultati e dei possibili
percorsi di miglioramento;
gli utenti, anche attraverso le loro organizzazioni rappresentative, in quanto
destinatari dei servizi, sia nella fase di preparazione dell'indagine per
contribuire all'individuazione dei parametri e degli indicatori di
soddisfazione, sia nella fase di raccolta dei dati nella quale svolgono il ruolo
di soggetti attivi, sia nelle fasi di interpretazione, presentazione e di
utilizzo dei risultati, anche in funzione della definizione e della
realizzazione dei programmi di miglioramento.
c. Curare la comunicazione interna ed esterna.
Negli interventi di rilevazione della qualita' percepita, la comunicazione
interna riveste un ruolo di grande importanza per:
il coinvolgimento e la motivazione delle persone, la promozione di atteggiamenti
positivi e costruttivi e l'attenuazione delle resistenze al cambiamento;
la costruzione della cultura della customer satisfaction in termini di
rafforzamento del valore della centralita' del cittadino, di accettazione di
nuovi paradigmi organizzativi, di superamento delle routine e di ricerca del
miglioramento;
il mantenimento nel tempo dell'adesione ai programmi di customer satisfaction;
Anche la comunicazione esterna svolge un ruolo di grande rilievo in quanto:
favorisce la partecipazione attiva dei cittadini all'intervento;
rafforza la credibilita' dell'amministrazione, conferendo trasparenza ai dati
raccolti, rendendo visibile l'organizzazione dei servizi e mostrando come le
azioni correttive abbiano inciso sulla loro qualita'.
E' di primaria importanza che le azioni di comunicazione siano programmate fin
dall'inizio, quali parti integranti e non marginali dell'iniziativa, con la
partecipazione dei vertici dell'amministrazione. Puo' risultare anche utile, a
fronte dei risultati ottenuti, utilizzare la comunicazione come strumento per
rafforzare e divulgare il buon esito delle iniziative.
d. Gestire al meglio l'eventuale ricorso a consulenti esterni.
Per realizzare i propri programmi di rilevazione della customer satisfaction
l'amministrazione puo' utilizzare risorse interne o ricorrere a professionalita'
esterne. La titolarita' e la responsabilita' dell'intervento e' comunque
dell'amministrazione. La consulenza puo' essere utilizzata in alcune fasi e con
specifici ruoli:
scelta del modello, dell'ampiezza e delle modalita' dell'intervento e
valutazione dei costi e dei benefici;
rafforzamento della consapevolezza dell'importanza strategica della customer
satisfaction sia negli amministratori che negli operatori dei servizi;
effettuazione delle rilevazioni tenuto conto che il consulente puo' agire in
modo piu' neutrale, cogliendo dal cittadino maggiori spunti ed indicazioni;
trasferimento della metodologia e degli strumenti al personale interno perche'
diventino patrimonio dell'amministrazione.
e. Raccordare le rilevazioni ai processi decisionali e ai sistemi gestionali.
Le valutazioni della qualita' percepita per poter influire efficacemente sul
sistema organizzativo delle amministrazioni devono essere raccordate con i
principali sistemi gestionali delle stesse amministrazioni e cioe' con:
il sistema di programmazione e di controllo, per mettere il vertice
dall'amministrazione in grado di assumere le proprie decisioni sulla base di
valutazioni che riguardano anche la capacita' dell'amministrazione di soddisfare
i bisogni dei cittadini;
il sistema premiante, da orientare anche al miglioramento della qualita' sulla
base dei giudizi espressi dai destinatari dei servizi;
i modelli gestionali per la qualita' (quali le norme ISO), che individuano,
unitamente alla gestione per processi, al miglioramento continuo, al ruolo della
direzione ed alla verifica dei risultati, la customer satisfaction quale leva
strategica per il miglioramento e lo sviluppo dell'organizzazione.
f. Prevedere la continuita' delle rilevazioni.
Le rilevazioni di customer satisfaction non possono costituire fatti meramente
episodici. E' la continuita' nel tempo, infatti, che consente di capire
l'evoluzione dei bisogni e delle attese dei cittadini e di monitorare la
capacita' dell'amministrazione di adeguarsi ai cambiamenti e di adeguare i
propri standard di attivita'. La continuita' di rilevazione fornisce
all'amministrazione anche la possibilita' di capire in quale misura le azioni
correttive adottate si sono tradotte in risultati effettivi e percepiti
positivamente dai cittadini.
Si suggerisce che le rilevazioni di base sui bisogni e sulle attese dei
cittadini, sulle scale di priorita' e sulle soglie di tolleranza vengano
ripetute ogni quattro o cinque anni e in occasione di grandi cambiamenti
normativi, organizzativi o tecnologici. Le indagini del livello di soddisfazione
dei cittadini, piu' agili e meno costose, dovrebbero essere invece effettuate
con frequenza maggiore, preferibilmente annuale.
5. Gli strumenti per l'attuazione della direttiva.
Per aiutare operativamente le amministrazioni a pianificare, condurre ed
utilizzare efficacemente le rilevazioni di customer satisfaction, in attuazione
di questa direttiva il Dipartimento della funzione pubblica, nell'ambito del
Programma cantieri, ha realizzato il manuale operativo La customer satisfaction
nelle amministrazioni pubbliche: Valutare la qualita' percepita dai cittadini
(collana Analisi e strumenti per l'innovazione del Dipartimento della funzione
pubblica). Il Manuale puo' essere acquisito dalle amministrazioni interessate
secondo le modalita' indicate sul sito www.funzionepubblica.it
Roma, 24 marzo 2004
Il Ministro: Mazzella