SALA CONVEGNI

Roma, 06.Giugno 2001         da Antonio Capalbi  

A tutti i visitatori del sito della nostra associazione

PRO MEMORIA UFFICIALI GIUDIZIARI

Per cercare, oggi 22.05.2001, di comprendere e definire l'aspetto organizzativo ed ordinamentale della categoria degli Ufficiali Giudiziari - in servizio presso gli Uffici Notificazioni, Esecuzioni e Protesti (UNEP) del Ministero della Giustizia - occorre far riferimento all’entrata in vigore del D.Lgl. 03.02.1993 n° 29.

Questo decreto legislativo ha manifestato l'intenzione del Legislatore di riformare l'assetto degli uffici pubblici. In essi operano coloro che svolgono attività pubblica.

Per alcuni settori o categorie, però, le norme riportate non debbono, e non possono, essere applicate: vi è quindi nel decreto legislativo il riconoscimento d'esigenze superiori per, ad esempio, il personale di polizia o il personale diplomatico che, quindi, non sono destinatari delle norme suddette. Si prevede per essi una regolamentazione autonoma.

Gli Ufficiali Giudiziari non sono compresi in questa specifica elencazione per cui sono destinatari, in pieno, del riassetto previsto da questo decreto.                       

 Prima di approfondire le regole da cui trae origine il rapporto di lavoro dell’Ufficiale Giudiziario  va sottolineato che questo pubblico ufficiale è un ausiliario dell'ordine giudiziario; anzi, per parte della dottrina, un organo giurisdizionale.

Egli procede all'espletamento degli atti a lui demandati quando ne riceve richiesta dall'Autorità Giudiziaria, dal cancelliere o dalla parte.

Non può ricusare il proprio ministero a chi lo richiede.

Deve eseguire senza indugio gli atti richiesti rispettando in ogni caso le scadenze indicate dall'Autorità o dalla parte richiedente o, in generale, intrinseche alla natura dell'atto.

E’ tenuto a recarsi entro certi limiti territoriali ovunque la parte lo richieda.

Non ha un orario di lavoro predeterminato, ma svolge la sua attività in un arco temporale stabilito dal Codice di Procedura Civile per gli atti civili, mentre per gli atti penali non sono previsti limiti temporali d'alcun genere.

Risponde personalmente dei danni causati nell'espletamento della sua funzione a garanzia dei quali è tenuto a versare una cauzione.

E’ titolare di una sostanziale posizione giuridica soggettiva nell'esercizio della levata dei protesti. Ancor oggi è retribuito con un sistema profondamente diverso da quello previsto per gli impiegati statali; tale sistema è quello formalmente disciplinato dal DPR 1229/59.

 Appare quindi fondata l'osservazione che accomuna i punti di vista degli operatori del diritto, dell’Amministrazione, del personale dipendente, dei sindacati: gli ufficiali giudiziari sono una categoria specifica, se non anomala, rispetto ai dipendenti del settore Ministeri.

 Tale specificità deriva dal fatto che l’Ufficiale Giudiziario è,  prima di tutto, una figura a cui l’ordinamento giuridico demanda compiti di primaria importanza, in estrema sintesi:

le attività di notificazione con relativa documentazione e le attività compiute come organo dell’esecuzione.

Tali funzioni concretizzano esercizio di giurisdizione dato che possono invadere la sfera giuridica di un altro soggetto e giustificano l’esistenza di questa categoria.

E’ questa sfera di competenza l’oggetto dell’ufficio NEP e da essa deve discenderne l’organizzazione. Ecco il motivo dell’esistenza dell’Ordinamento degli Ufficiali Giudiziari, strumento ritenuto dal Legislatore con il DPR 29/93 non più attuale.

 Il D.Lgl n°29 del 03.02.1993 detta i tempi della mutazione dell'assetto organizzativo ed ordinamentale degli Ufficiali Giudiziari.

Gli Ufficiali Giudiziari, che trovavano regolamentazione nell'ordinamento specifico per la categoria del 15.12.1959 n°1229, entro l'entrata in vigore del secondo CCNL successivo al D.L. 29/93 sono, o meglio dovevano essere,  pienamente inseriti  tra i lavoratori del settore pubblico.

Ecco quindi che le fonti normative che regolano l'attività dell'ufficiale giudiziario devono essere ricercate nell'ordinamento degli Ufficiali Giudiziari, legge speciale approvata il 15.12.1959, nel D.L. n°29 approvato nel 1993 e nei CCNL settore Ministeri successivi al 1993.

 Il CCNL comparto Ministeri 1998 - 2001 è stato stipulato dall'Aran e le OOSS in data 16.02.1999 (pubblicato sul S.O. della Gazzetta Ufficiale del 25.02.1999 n°41).

Esplicitamente al comma 2 dell'art. 2 del contratto si può leggere che: "il presente contratto si applica altresì al personale degli UNEP dell'amministrazione giudiziaria salvo eventuali norme di raccordo nell'adeguamento della disciplina di particolari istituti".

Appare necessario sottolineare che questa riserva "salvo eventuali…. ", è stata inserita poiché la categoria degli Ufficiali Giudiziari ha una particolarità  che i lavoratori ben comprendono, ma che l'utenza e lo stesso datore di lavoro tendono a negare e, solo se costretti, a riconoscere: l’Ordinamento Giuridico presuppone un totale coinvolgimento di queste persone nella attività lavorativa  riconoscendogli autonomia organizzativa e responsabilità.

Tant'è che la previsione del CCNL, firmato nel 1999 rimane ancor valida oggi nel 2001 nonostante che gli Ufficiali Giudiziari  siano stati collocati nel settore pubblico con il decreto n°29 fin dal 1993.

Quindi, sono passati otto anni e non si è ancora riusciti ad inserire  coerentemente questa categoria negli istituti contrattuali dei dipendenti del comparto Ministeri. Ciò che apparentemente potrebbe sembrare un'aberrazione trova giustificazione nella necessità del buon funzionamento dei servizi cui sono chiamati gli Ufficiali Giudiziari poiché la consuetudine e l'esperienza lavorativa quotidiana ci permettono di affermare che l'attività di questi operatori del diritto, pur avendo attinenza con il pubblico impiego, mantiene ancor oggi essenziali aspetti della originaria attività libero professionale che ne hanno assicurato l'efficienza e la produttività.

 E' bene ricordare che alla Camera dei Deputati, nella seduta del 06.5.1993, l'allora Ministro  di Grazia e Giustizia Conso affermò che "l'impianto dell'ordinamento (degli ufficiali giudiziari, ndr), legge speciale, approvato nel 1959, non sembra fonte di particolari problematiche in quanto i numerosi interventi normativi, succedutisi nel trentennio, non hanno disarticolato l'impianto complessivo dell'ordinamento che è ancora idoneo a disciplinare il personale in questione. A proposito si conferma l'orientamento di questo Ministero circa l'opportunità di mantenere l'attuale assetto retributivo a carattere parzialmente proventistico degli Ufficiali Giudiziari ciò consentendo il raggiungimento di un elevato standard di produttività".

L'intervento è del 06.5.1993.

Il decreto legislativo che in realtà ha sancito la fine dell'ordinamento speciale è precedente; infatti, è del 03.02.1993!!.

Nel D.L. n°29 del 03.02.1993, all'art. 72,  si stabilisce inoltre che, contestualmente alla prima sottoscrizione dei CCNL, sono abrogate le disposizioni che stabiliscono automatismi che incidono sul trattamento economico nonché le norme che definiscono i trattamenti economici, comunque definiti, a favore dei pubblici dipendenti.

Ecco quindi la necessità di una norma di "salvaguardia".

Ecco il motivo per cui  nel CCNL 1998-2001 ve se ne fa esplicito riferimento per il personale degli UNEP.

 Orbene vi è un aspetto del CCNL 1998-2001 che appare opportuno sottolineare: esso è caratterizzato fortemente da un nuovo sistema di classificazione del personale che, come dice il contratto, è improntato a criteri di flessibilità correlati ad esigenze connesse ai nuovi modelli organizzativi e si basa in primis sull'accorpamento delle nove qualifiche funzionali in tre aree (A, B e C).

Questa previsione ha comportato un ulteriore stravolgimento nella categoria degli Ufficiali Giudiziari. Vediamo perché.

Come previsto dal CCNL si è proceduto alla approvazione del contratto integrativo, sottoscritto il 03.02.2000. L'ambito d'applicazione è per tutto il personale dipendente del Ministero della Giustizia e destinatario del CCNL, comparto Ministeri, esclusi i dirigenti. Gli Ufficiali Giudiziari, pertanto, ne sono pienamente destinatari.

Il contratto integrativo ha durata quadriennale e concerne il periodo 01.01.1998- 31.12.2001. Disciplina le relazioni sindacali, le disposizioni comuni rispetto al CCNL, i sistemi di classificazione del personale, la ripartizione del fondo unico di amministrazione.

Qui, ovviamente, interessano, in primo luogo, i sistemi di classificazione del personale ove va sottolineata l'istituzione della figura professionale dell'Ufficiale Giudiziario: ovverosia vi è un'area specifica ove devono essere compresi coloro i quali prestano attività lavorativa negli uffici notificazioni, esecuzioni e protesti..

Ecco quindi l'istituzione di una posizione economica "B3" nell'area funzionale "B", di una posizione economica  "C1, C2, C3" nell'area funzionale "C" , il tutto nell'ambito della figura professionale dell'ufficiale giudiziario.

Altresì interessante è il titolo dedicato alle disposizioni comuni poiché, richiamando l'art.20 del CCNL, si prevedono le procedure selettive per il passaggio dei dipendenti da una posizione economica all'altra all'interno dell'area e vi si stabiliscono dei criteri generali. Meritano particolare attenzione le disposizioni concordate per la prima applicazione .

 Ad oggi , nella attuazione del CCNL, da una parte debbono ancora essere approvate le norme di raccordo per l'adeguamento della disciplina di particolari istituti in relazione al personale degli UNEP (ex art.1 del CCNL), dall'altra parte si è nella attuazione del procedimento di selezione interna per la figura professionale di Ufficiale Giudiziario.

 In relazione al primo punto l'Aran ha effettuato una prima riunione il 06.11.2000 con le OOSS e con i rappresentanti del Ministero della Giustizia . In tale riunione l'Aran ha preso atto della posizione delle parti rinviando ad un successivo incontro l'approfondimento degli aspetti sottolineati; incontro interlocutorio che è stato tenuto dopo cinque mesi il 29.3.2001 in cui si sono rinviati i lavori a data da ……definire!!.

Riguardo invece al secondo aspetto, nel bollettino ufficiale del Ministero della Giustizia n°3 del 15.02.2001, la Direzione Generale della organizzazione giudiziaria e degli affari generali ha pubblicato il procedimento di selezione interna per l’ufficiale giudiziario  in attuazione del CCNL e del contratto integrativo. Vi si puntualizzano i posti a disposizione per posizione economica (B3, C1, C2 e C3). E' altresì prevista, in allegato a questo avviso, la dotazione organica di ciascun distretto. Si specificano i requisiti e la formazione della graduatoria per l'ammissione, l'ammissione al percorso formativo, il percorso di formazione , la graduatoria finale ed, infine, l'inquadramento.

Pare calzante osservare che, come l'Amministrazione Centrale ha fatto dall'approvazione del DL 29/1993 ad oggi, gli istituti regolati dall'Ordinamento degli Ufficiali Giudiziari sono stati applicati o meno in funzione della opportunità o, per meglio dire, della convenienza dell'Amministrazione.

Ciò si è verificato costantemente nell'arco di questi ultimi otto anni tant'è che ancor oggi se ne ha la riprova vista la mancata individuazione delle norme di raccordo la cui previsione è stata sancita il 16.02.1999, ma l'Aran non ha voluto definirle contravvenendo al contratto. Il lasso di tempo intercorso e lo scarso impegno profuso non può convincere per una diversa volontà.

La stessa Aran ha inteso sottolineare che le norme di raccordo possono permettere di mantenere quegli istituti oggi in vigore che tutelano e rendono possibile l'autonomia operativa degli Ufficiali Giudiziari,  presupposto ineliminabile del loro motivo d'essere.

 Ciò non vuol dire che il tavolo in cui si discutono queste norma di raccordo ha poteri di modificare il contenuto del CCNL .

E' il contratto che definisce il rapporto di lavoro degli Ufficiali Giudiziari, pur nella specificità, come subordinato.

Ora la subordinazione non può certo farsi coincidere con l’ipotesi che il prestatore si impegni nella attività con la sua intera capacità (lavorativa) poiché in quest’ultima vi si comprende anche quella parte necessaria a soddisfare le esigenze personali.

Sono le impellenti esigenze di vita di ciascun lavoratore il limite alla affermazione che l’ufficiale giudiziario non ha un orario di lavoro.

Se non può essere la quantificazione temporale il modo per delimitare la quota di capacità lavorativa che l’ufficiale giudiziario è chiamato a dare dal contratto di lavoro, bisogna allora quantificare qual è il carico di lavoro ritenuto giusto dal rapporto di subordinazione.

Purtroppo non vi è alcuna previsione contrattuale relativa al carico di lavoro, anzi vi è l’obbligo di accettare tutte le richieste. E’ d’uopo osservare che non è preventivabile il numero delle richieste né  si può quantificare l’impegno necessario per il loro espletamento.

Questo, probabilmente, è il primo grande scoglio che l'Aran avrà verificato  e, forse, questo scoglio, ancor oggi insuperabile per il buon funzionamento dei servizi, ha suggerito ai responsabili dell'Aran di procrastinare i successivi appuntamenti.

E’ questo il modo di tutelare i propri dipendenti e l’interesse pubblico con l’attività a questi connesso?

Vanno effettuate alcune osservazioni sul previsto procedimento di selezione interna degli Ufficiali Giudiziari in relazione al nuovo sistema di classificazione del personale.

L'attuazione del contratto, che ai più non era apparsa nella sua completezza, ora con la pubblicazione di questo procedimento ha causato nel personale dipendente moltissime  perplessità. Ai molti Ufficiali Giudiziari che, non aderendo alle OOSS, non si sono mai sentiti rappresentati, apprendere detta procedura ha generato profonda riprovazione per l'attività svolta dal Ministero;

per il personale sindacalizzato, il medesimo sentimento di riprovazione e di critica è provato nei confronti dei rappresentanti sindacali che, spesso, sono additati come i responsabili del disfacimento degli Uffici.

Si concretizza l’ipotesi di coloro che ritengono esistente una strategia tesa allo svuotamento del ruolo sociale degli uffici UNEP come uffici operativi sul campo.

Il procedimento di selezione interna causerà, di fatto, lo smembramento della categoria degli Ufficiali Giudiziari, l'eliminazione della figura degli assistenti NEP che vengono conglobati nella figura professionale dell'Ufficiale Giudiziario e nella fuoriuscita dall'ambito specifico dell'UNEP degli operatori UNEP poiché rientranti nell'ambito più generale della figura professionale dell'operatore giudiziario.

Si vengono quindi a creare delle aberrazioni.

Da una parte il personale degli operatori UNEP, con una specifica preparazione, viene ad essere omogeneizzato con il personale delle cancellerie,

dall'altra parte gli assistenti UNEP vengono ad inserirsi nella figura di Ufficiale Giudiziario acquisendo un puntello ove appoggiare rivendicazioni funzionali che ne potrebbero stravolgere il loro ruolo ed, infine,

il grande sconvolgimento avverrà nella figura dell'ex collaboratore UNEP, ovverosia nel personale destinatario di tutte le norme, leggi e regolamenti che si riferiscono all’Ufficiale Giudiziario, che da compiti di direzione e organizzazione degli Uffici e di esecuzione ed espletamento di tutte le richieste pervenute all'ufficio, si vedrà diviso in tre posizioni economiche che di fatto comporteranno la creazione di tre ruoli diversi nell'ambito degli uffici.

E' vero, la figura professionale è unica, ma certamente, o meglio nella logica burocratica, alla posizione economica C3 non possono che far capo la direzione e organizzazione degli uffici, alla posizione economica C2 non potranno che far capo le funzioni di esecuzione, alla posizione economica C1  le funzioni di notificazione insieme con quella B3.

Si è di fatto pienamente attuata la gerarchizzazione di questo settore nevralgico della Giustizia facendo rientrare l'Ufficiale Giudiziario in una piena statalizzazione.

Questo è esattamente quello che gran parte dei colleghi non si sarebbe auspicato perché riteneva questa organizzazione la peggiore per il buon andamento delle funzioni demandate all'Ufficiale Giudiziario.

La perdita di operatività di questi professionisti potrà essere la giustificazione di scelte che, sottovalutando il ruolo e l’esperienza degli ufficiali giudiziari, favoriranno l’inserimento nel processo esecutivo di professionalità estranee e di gigantesche organizzazioni private la cui genesi ha natura diversa  da quella giuridica, portatori di inevitabili problemi legati alla privacy e alla eliminazione della concorrenza operativa.

Dal quadro delineato si può, quindi, concludere che la categoria degli Ufficiali Giudiziari sta attraversando una rivoluzione organizzativa verso ambiti pubblici estranei alla sua storia. L’assimilazione agli uffici pubblici annullerà l’ordinamento speciale impedendo l’evoluzione dell’Ufficiale Giudiziario verso realtà organizzative consolidate a livello europeo.

Questo pubblico ufficiale, ancora oggi chiamato ad operare fra le parti in contrasto per attuare il diritto accertato dal giudice, tende ad essere ristretto in compiti amministrativi poiché non si vuole risolvere la difficoltà gestionale causata dalla contrattualizzazione in cui è stato inserito.

Gli uffici UNEP sembrano destinati a svolgere compiti esecutivi di basso livello collegati alla necessaria piena informatizzazione dei servizi, dimenticando che,  per la loro notevolissima capacità operativa, non meritano di essere costretti, da una classe dirigente burocratica inadeguata, a tralasciare i loro compiti primari ed ad affrontare funzioni strategicamente rilevanti per il miglioramento del servizio giustizia.

In questo stato ordinamentale attività, quali la ricezione della dichiarazione del terzo nel pignoramento presso terzi, la vendita immobiliare, l’accertamento tecnico preventivo, il verbale di constatazione, la gestione del recupero dei campioni civili, penali ed amministrativi possono essere affrontati da un'Amministrazione accorta e da un presente Legislatore per essere affidati agli UNEP; con un ripensamento europeo dello status dell’Ufficiale Giudiziario si potrebbero aprire orizzonti che permetterebbero al processo esecutivo italiano di raggiungere risultati epocali con la costituzione della professione intellettuale dell’Ufficiale Giudiziario.

Speriamo che si sia ancora in tempo.                                              

 Antonio Capalbi Ufficiale Giudiziario