PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
CIRCOLARE 4 marzo 2004 n. 1
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 93
del 21 aprile 2004)
RIDETERMINAZIONE DELLE DOTAZIONI ORGANICHE.
Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri
Ufficio del Segretario generale
A tutti i Ministeri
Gabinetto - Direzione generale affari generali e personale
Al Consiglio di Stato
Ufficio del Segretario generale
Alla Corte dei conti
Ufficio del Segretario generale
All'Avvocatura generale dello Stato
Ufficio del Segretario generale
Alle Amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo
(per il tramite dei Ministeri interessati)
Al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro
Ufficio del Segretario generale
Agli Enti
di cui all'art. 70, comma 4, del decreto legislativo n. 165/2001
Alle Agenzie
di cui al decreto legislativo n. 300/1999
(per il tramite dei Ministeri interessati)
Agli Enti pubblici non economici
(per il tramite dei Ministeri vigilanti)
e, p.c.
Alla Presidenza della Repubblica
Segretariato generale
All'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN)
Al Ministero dell'Economia e delle Finanze
Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato
IGOP
Loro sedi
Premesse.
Il processo di riforma e di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni ha
tra i suoi obiettivi anche quello di razionalizzare le strutture e
l'organizzazione secondo i criteri di funzionalità rispetto ai compiti e ai
programmi di attività, nel perseguimento degli obiettivi di efficienza,
efficacia, economicità ed ampia flessibilità, assicurando il collegamento
delle attività tra gli uffici. Il tema dell'organizzazione e delle dotazioni
organiche è stato riproposto recentemente dall'art. 34 della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (legge finanziaria 2003), mettendo in rilievo l'esigenza di
rivedere le strutture alla luce dei processi generali di razionalizzazione e del
nuovo assetto costituzionale. Tale previsione non è limitata temporalmente
all'anno 2003, ma continua a spiegare i suoi effetti per le amministrazioni che
non vi avessero adempiuto, contenendo comunque alcuni principi generali guida in
materia di organizzazione.
Si ritiene opportuno, pertanto, intervenire in questa sede per ricordare che,
nell'adozione dei provvedimenti di ridefinizione e rideterminazione delle
dotazioni organiche del personale, le amministrazioni dovranno assicurare il
rispetto dei principi organizzativi fissati dal decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 e, in particolare, dei criteri cui ispirare l'organizzazione
individuati dall'art. 2, comma 1, nonchè dei principi contenuti nella legge 15
maggio 1997, n. 59, in coerenza con quanto stabilito dall'art. 34, comma 1,
lettere a), b), c), della legge n. 289/2002.
Normativa.
Il Dipartimento della funzione pubblica ha diramato linee guida, istruzioni e
modalità attuative concernenti la rideterminazione delle dotazioni organiche
delle pubbliche amministrazioni con lettera circolare n. 2125-15 dell'11 aprile
2003 dell'Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni, alla quale
si rinvia integralmente e con cui sono state fornite indicazioni, concordate con
il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della ragioneria
generale dello Stato, al fine di consentire in modo omogeneo l'attuazione degli
adempimenti previsti dall'art. 34 della legge n. 289/2002, per le
Amministrazioni centrali dello Stato e per gli enti e/o agenzie da esse
vigilati, per le aziende autonome e per gli enti pubblici non economici.
Il predetto art. 34, al comma 1, stabilisce che tutte le amministrazioni
pubbliche, di cui agli articoli 1, comma 2, e 70, comma 4, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, con esclusione dei Comuni aventi una
popolazione inferiore ai 3.000 abitanti, devono provvedere, sulla base dei
principi di cui all'art. 1, comma 1, del predetto decreto legislativo, alla
rideterminazione delle dotazioni organiche, tenendo conto, del processo in atto
di riforma dei Ministeri e degli Enti pubblici non economici, ai sensi della
legge 6 luglio 2002, n. 137, della riorganizzazione e trasformazione degli Enti,
ai sensi di quanto previsto dal Capo III del Titolo III della legge 28 dicembre
2001, n. 448, nonchè del trasferimento di funzioni alle regioni ed enti locali
derivante dalla modifica del Titolo V della Costituzione, di cui alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, dall'attuazione della legge 15 marzo 1997,
n. 59 e successive modificazioni ed integrazioni. Tali processi di
trasformazione assumono, infatti, particolare rilevanza per l'impatto prodotto
sull'organizzazione delle pubbliche amministrazioni e vanno, pertanto, tenuti in
debito conto nel processo di riprogrammazione e ridistribuzione del capitale
umano.
Il comma 2 dello stesso art. 34 pone, ai suddetti fini, due vincoli tassativi:
il rispetto del principio di invarianza della spesa;
il limite dei posti complessivi di organico di diritto individuati alla data del
29 settembre 2002 da provvedimenti formali vigenti.
Il successivo comma 3 stabilisce che, nell'attesa del perfezionamento dei
provvedimenti attuativi di cui al comma 1, sono provvisoriamente individuate le
dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni in misura pari ai posti
coperti alla data del 31 dicembre 2002. In tale provvisoria individuazione
devono essere ricompresi, altresì, eventuali posti per i quali, alla medesima
data, siano in corso di espletamento procedure di reclutamento, di mobilità o
di riqualificazione del personale.
Ulteriormente, vengono fatti salvi i predetti effetti per fattispecie derivanti
da previsioni normative transitorie, che obbligano a situazioni organizzative
non corrispondenti a definitive modifiche strutturali (art. 3, comma 7, ultimo
periodo, della legge 15 luglio 2002, n. 145 e art. 52, comma 68, della legge n.
448 del 2001), o da provvedimenti di riorganizzazione delle amministrazioni ai
sensi della legge n. 137/2002, il cui iter sia stato già formalmente avviato
prima del 31 dicembre 2002.
Applicazione.
A tale riguardo si segnala che, nelle more del completamento delle procedure di
rideterminazione previste dall'art. 34, comma 1, della legge n. 289/2002, la
provvisoria individuazione, operata ex lege, prevista dal successivo comma 3 ha,
comunque, comportato nei confronti di tutti i destinatari della norma una
modifica della precedente dotazione organica.
Le dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni, quindi, anche se le
stesse non hanno provveduto ad adottare formali provvedimenti, con i quali
abbiano dato atto di tale provvisoria individuazione, sono comunque quelle
previste dal comma 3, del predetto art. 34, che, come detto, tiene conto dei
posti coperti al 31 dicembre 2002 e dei posti per i quali risultino, alla stessa
data, in corso di espletamento procedure di reclutamento, di mobilità o di
riqualificazione del personale.
Come già rappresentato nella predetta lettera circolare dell'11 aprile 2003
dell'Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni, tale
formalizzazione è, invece, necessaria ai fini della successiva rideterminazione,
in quanto atto preliminare all'attivazione del relativo procedimento.
Conseguentemente, tutte le amministrazioni che ancora non hanno provveduto a
tale ultimo adempimento, dovranno tenere conto, nell'attuazione delle politiche
di gestione riguardanti il proprio personale, della loro attuale dotazione
organica, così come individuata ai sensi dell'art. 34, comma 3. Pertanto, le
procedure di mobilità, di riqualificazione e di reclutamento dovranno essere
attuate in relazione al numero di posti individuati nelle vigenti dotazioni
organiche di ogni singola amministrazione.
Si evidenzia che la proposta di rideterminazione delle dotazioni organiche da
parte dell'amministrazione produce i propri effetti solo a seguito del
perfezionamento dell'iter procedimentale di approvazione.
Linee guida.
In tale occasione, si ritiene opportuno fornire ulteriori indicazioni per la
predisposizione dei provvedimenti di ridefinizione e rideterminazione delle
dotazioni organiche complessive e delle relazioni tecniche di accompagnamento
agli stessi, richiamando principi e obiettivi, concordati dal Dipartimento della
funzione pubblica - Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni e
dal Dipartimento della ragioneria generale dello Stato - IGOP.
Tale attività, infatti, deve rappresentare per l'amministrazione non un mero
atto formale ma un atto di programmazione e pianificazione che, sulla base della
definizione degli obiettivi generali dell'azione amministrativa, concorre alla
definizione di un sistema complessivamente efficace ed efficiente di gestione
delle risorse. In attuazione del principio costituzionale di buon andamento,
devono trovare applicazione in questa sede, in particolare, i criteri
individuati dall'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
in materia, nonchè quelli previsti dagli articoli 6 e 8.
Sotto tale punto di vista, la rideterminazione della dotazione organica deve,
quindi, derivare dalla complessiva analisi dei compiti istituzionali, effettuata
alla luce degli indirizzi programmatici e tener conto, oltre che delle
fondamentali competenze e funzioni che individuano le missioni
dell'amministrazione, anche dei documenti di programmazione generale quali il
Documento di programmazione economico finanziaria, la legge finanziaria, nonchè
di quelli specifici quali la Direttiva annuale del Ministro, o dell'organo di
direzione politica dell'ente, con cui sono definiti gli obiettivi annuali
dell'amministrazione e dei vari uffici.
Sulla base di tali indirizzi e priorità può, pertanto, essere avviato un
processo di pianificazione strategica e di programmazione operativa diretto a
valutare la tipologia degli obiettivi e, in relazione a questi, la disponibilità
delle risorse finanziarie o, in alternativa, le modalità di reperimento delle
stesse, nonchè all'individuazione delle risorse umane necessarie e le modalità
di utilizzo.
Modalità attuative.
Alla luce di quanto esposto, le amministrazioni in indirizzo che ancora non
abbiano dato compiuta attuazione agli adempimenti di cui all'art. 34, commi 1 e
2 della legge n. 289/2002, nell'elaborazione della proposta di rideterminazione
della dotazione organica, dovranno provvedere ad un'analisi degli effettivi
fabbisogni come sopra delineata, nella quale tenere conto dei principi
individuati dall'art. 34, comma 1, lettere a), b) e c) della predetta legge, e,
quindi, anche dei seguenti aspetti che comportano per le pubbliche
amministrazioni variazioni in diminuzione alle proprie dotazioni organiche:
processi effettuati, o in atto, di
privatizzazione e opportunità di esternalizzazione di servizi, ai sensi
dell'art. 36 della legge n. 448/2001;
processi di informatizzazione della pubblica
amministrazione con riferimento a quanto evidenziato nelle linee guida in
materia di digitalizzazione dell'amministrazione per l'anno 2004 (per es. la
diffusione del protocollo informatico, l'e-procurement);
trasferimento di funzioni ad altri livelli
di governo.
La proposta dovrà, inoltre, essere accompagnata,
oltre che dal formale provvedimento di individuazione provvisoria ai sensi
dell'art. 34, comma 3, della legge n. 289/2002, da una relazione tecnica
illustrativa che evidenzi, in particolare:
gli eventuali nuovi processi attribuiti
all'amministrazione;
i processi trasferiti a regioni ed enti
locali o, comunque, non più esercitati;
gli obiettivi indicati con la direttiva
annuale del Ministro o dell'organo di direzione politica dell'ente;
una quantificazione delle risorse
necessarie, anche in termini finanziari, relativa all'analisi degli
effettivi fabbisogni di personale, che comunque contenga un raffronto alla
dotazione organica vigente al 29 settembre 2002;
i dati disponibili sul controllo di
gestione.
Per quanto riguarda, in particolare, il punto 4,
la quantificazione delle risorse umane necessarie per la prosecuzione
dell'attività dovrà essere effettuata in relazione alla programmazione
triennale dei fabbisogni di personale, tenendo anche conto del piano annuale di
formazione, di cui all'art. 7-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Pertanto, a tal fine, occorrerà fare riferimento ai dati e alle relazioni degli
organi di controllo interno di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n.
286.
Si ricorda, inoltre, la disposizione di cui all'art. 5, comma 3, del predetto
decreto legislativo n. 165/2001, secondo cui «Gli organismi di controllo
interno verificano periodicamente la rispondenza delle determinazioni
organizzative ai principi indicati all'art. 2, comma 1, anche al fine di
proporre l'adozione di eventuali interventi correttivi e di fornire elementi per
l'adozione delle misure previste nei confronti dei responsabili della gestione».
E' opportuno, anche, ricordare che l'art. 6 del decreto legislativo n. 165/2001
prevede tra gli atti preliminari e necessari alla definizione delle dotazioni
organiche da parte delle amministrazioni pubbliche, oltre alla verifica degli
effettivi fabbisogni, la consultazione delle organizzazioni sindacali
rappresentative.
Pertanto, ogni amministrazione, essendo tenuta ad operarvi in via diretta, ne
deve comunque dare atto nella proposta di rideterminazione, allegando la
relativa documentazione.
Per quanto riguarda le proposte di rideterminazione derivanti, in particolare,
da un'analisi dei fabbisogni effettuata sulla base della ricollocazione di
alcuni compiti tra diversi livelli di governo derivanti dall'attuazione del
Titolo V della Costituzione, appare, inoltre, necessario che le amministrazioni
in indirizzo osservino i principi dettati in materia di contenimento della
spesa, in coerenza con gli obiettivi fissati dai documenti di finanza pubblica,
sia pur in presenza di eventuali variazioni delle tipologie professionali
necessarie al proseguimento delle attività istituzionali.
Sulla base di quanto esposto è opportuno, quindi, che le proposte di
rideterminazione della dotazione organica che non apportano significative
riduzioni a quella vigente al 29 settembre 2002, limite fissato dall'art. 34,
comma 2, debbano recare motivazioni approfondite nel dettaglio sull'iter seguito
per giungere alla quantificazione proposta e sulle ragioni che giustificano tale
decisione.
Conclusioni.
Pertanto, le proposte di rideterminazione delle dotazioni organiche delle
amministrazioni in indirizzo dovranno essere accompagnate:
dal formale provvedimento di individuazione provvisoria;
dalla documentazione relativa all'avvenuta consultazione delle organizzazioni
sindacali rappresentative;
dalla relazione tecnica, contenente, in particolare, gli elementi indicati ai
numeri da 1 a 5 del precedente paragrafo.
