Relazione
del dott. Carmine Tarquini ATTIVITA’ STRAGIUDIZIALI E REGIME DEI COMPENSI ALLA LUCE
DELLA DISCIPLINA CONTRATTUALE E DELLA NORMATIVA VIGENTE
Il
nuovo statuto del pubblico impiego
Gli anni 90 si sono
certamente imposti per la concretizzazione di un nuovo rapporto Stato-cittadino
costruito su una diversa posizione del dipendente pubblico, caratterizzato dal
suo crescente ed effettivo coinvolgimento nel perseguimento dei risultati
dell’amministrazione, in un rapporto sempre più diretto meno anonimo, o
collegiale, con il cittadino.
Questo ha innovato
in profondità il rapporto di pubblico impiego, con una evidente, accresciuta,
responsabilità del singolo dipendente pubblico e ha imposto una ridefinizione
del suo status giuridico.
Così come la
riforma dell’apparato produttivo impose negli anni ’70, con lo “statuto
dei lavoratori”, una rideterminazione delle condizioni giuridiche del lavoro
privato, così la riforma dell’apparato amministrativo, perseguita nei suoi
principi più innovativi fin dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, di riforma del
procedimento amministrativo e di istituzione
di un vero e proprio codice del cittadino, ha imposto una ridefinizione
della condizione giuridica del lavoro pubblico.
Il testo unico delle
disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato (D.P.R.
10 gennaio 1957, n.3) era ancora ispirato da una peculiare concezione giuridica
dei rapporti di lavoro con le amministrazioni, che attribuiva un rilievo
preminente al perseguimento dell’interesse pubblico.
In tale contesto, il principio
di legalità, espresso
dall’art. 97 della Costituzione, conduceva a favorire una forte riserva di
legge in materia.
Ne conseguiva un ruolo marginale delle fonti regolamentari
e l’assoluta mancanza di spazio per una disciplina affidata alla
contrattazione collettiva.
Nel sistema successivo,
determinato dalla legge quadro sul pubblico impiego, legge 29 marzo 1983, n.93,
pur se la disciplina del rapporto di lavoro veniva demandata esclusivamente alla legge ed agli atti regolamentari, si
registrava una prima apertura alla
contrattazione con la previsione di una “ipotesi di accordo collettivo” tra
l’amministrazione e le organizzazioni sindacali.
Pur se ancora confinata
nell’ambito del procedimento di formazione del regolamento e senza una
autonoma efficacia giuridica, emergeva una nuova funzione della contrattazione
collettiva.
Con
l’accordo 26 marzo 1987, recepito nel D.P.R. 8 maggio 1987 n. 266 e
soprattutto con l’accordo 26 settembre 1989, recepito nel D.P.R. 17 gennaio
1990, n. 44 la contrattazione veniva estesa all’ufficiale giudiziario, anche
se, nulla cambiava nel sistema delle fonti.
Il
rapporto di lavoro e l’organizzazione degli uffici continuavano, infatti, ad
essere assicurati dalle norme ordinamentali, D.P.R. 15 dicembre 1959 n. 1229.
2.
L’assimilazione tra lavoro pubblico e lavoro privato
Il decreto legislativo
n.29/93, emanato in attuazione della legge delega n.421/92, ha segnato una
importante innovazione nel sistema delle fonti del rapporto di pubblico impiego.
La nuova normativa,
infatti, superando la logica ancora sottesa alla legge quadro sul pubblico
impiego, che relegava l’accordo a mera tappa di formazione dell’atto
amministrativo, ha accreditato il contratto di diritto comune come fonte
immediata di disciplina del rapporto di lavoro, e ciò mutuando principi e
metodi dell’impiego privato.
L’art. 2, comma 1,
lettera a) della legge delega del 1992, ha stabilito una complessa disciplina
transitoria volta ad assicurare la graduale sostituzione del regime in vigore
nel settore pubblico.
L’art. 72 del decreto
legislativo 29/93, a integrazione della normativa transitoria ha stabilito, con
una norma di delegificazione , che “(…)
gli accordi sindacali recepiti in decreti del Presidente della Repubblica in
base alla legge 29 marzo 1983, n. 93, e le norme generali e speciali dl pubblico
impiego, vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto e non
abrogate, costituiscono, limitatamente agli istituti del rapporto di lavoro, la
disciplina di cui all’art.2, comma 2. Tali disposizioni sono inapplicabili a
seguito della stipula dei contratti collettivi disciplinati dal presente decreto
in relazione ai soggetti e alle materie dagli stessi contemplate. Le
disposizioni vigenti cessano in ogni caso di produrre effetti dal momento della
sottoscrizione, per ciascun ambito di riferimento, del secondo contratto
collettivo previsto dal presente decreto”.
Ne è risultato un
assetto contrassegnato dalla progressiva abrogazione della normativa speciale
del pubblico impiego ma il sistema delle fonti, soprattutto per quel che
riguarda la integrazione delle regole giuridiche dettate per l’ufficiale
giudiziario con quelle della
riforma, anziché semplificarsi, si è gravemente
complicato per la concreta difficoltà di sostituire, con effetti positivi, i
nuovi principi al vecchio regime ordinamentale.
3.
Il contratto
In via generale,
come ricordato, il decreto legislativo 29/93 ha conferito al contratto
collettivo il potere di modificare o abrogare la normativa preesistente,
prevedendo la progressiva sostituzione della normativa pubblicistica con quella
pattizia attraverso una precisa scansione temporale articolata in tre fasi: 1)
entrata in vigore del decreto legislativo 29/93; 2) stipulazione del primo
contratto collettivo nazionale; 3) sottoscrizione del secondo contratto
collettivo nazionale.
Questo
processo di integrazione ha incontrato
per il personale UNEP,
come testimonia l’art.
1, punto 2) del C.C.N.L. 1998/2001, difficoltà attuative tanto rilevanti da
costringere le parti contrattuali a ribadire espressamente l’applicazione del
contratto, rinviando a specifiche “…norme
di raccordo l’adeguamento della disciplina di particolari istituti”.
L’esigenza
di dare certezza alle regole da applicare, la difficile definizione dello
“status” dell’ufficiale giudiziario e la concreta
difficoltà di recuperare alla disciplina pattizia gli aspetti tipici
dell’attività libero-professionale presenti nel vigente ordinamento (D.P.R.
1229/59) avevano, infatti, reso impossibile un apprezzabile intervento
riformatore.
4.
La privatizzazione del rapporto di lavoro dell'ufficiale giudiziario
Non
si può negare che la privatizzazione del rapporto di lavoro - con la quale si
è voluto sottoporre il lavoro pubblico alle stesse regole del lavoro privato -
si sia ridotto, nell'esperienza lavorativa dell'ufficiale giudiziario, a mero
sofisma, privo di apprezzabile contenuto, sia sotto il profilo pratico-operativo
che teorico-interpretativo.
Il generale progetto di
riforma non ha, infatti, rappresentato una soluzione per l'ufficiale
giudiziario, che rimane in concreto nello stato di ibridismo ordinamentale da
cui proviene, ancora incapace di apprezzare una definizione univoca del suo
"status" e della natura del
suo rapporto di lavoro.
Permangono infatti,
inalterati e presenti, come ritenuto unanimemente in dottrina, sia i tratti
caratteristici del pubblico impiego che gli aspetti comuni all'esercizio di una
attività privata, di una libera professione.
A titolo anche solo
esemplificativo si ricordi che l'ufficiale giudiziario ha la diretta gestione,
anche economica, dell'ufficio; mantiene una retribuzione proventistica, con
conseguente onere di amministrazione di somme ingenti e di tenuta di una
complessa contabilità; ha l'obbligo di compilare e sottoscrivere, sotto la
propria responsabilità personale, ove chiamato a dirigere l'ufficio, entro i
termini previsti dalla legge tributaria, i modelli CUD concernenti il personale
dell'ufficio e di compiere le trattenute fiscali, anche ai fini irpef, quale
sostituto d'imposta.
L'ufficiale giudiziario
si serve, ove ritiene e sotto la propria responsabilità, di proprio personale
dipendente per la presentazione dei titoli cambiari (art.
2 legge 12 giugno 1973 n.349) e a questo, paga stipendi e contributi
previdenziali.
Per quel che qui
occupa non sembra potersi affermare una effettiva delegificazione della
normativa preesistente, attualizzata, per quanto possibile, solo in taluni
significativi aspetti, con la sottoscrizione di specifiche norme contrattuali di
raccordo (art. 1 CCNL 98/2001) espressamente
previste per l'adeguamento della disciplina del personale UNEP.
Al di là delle
teoriche prospettazioni persiste
inalterata, se non aggravata, una intrinseca indeterminatezza della norma
applicabile, con un effettivo rischio di destrutturazione degli uffici nep, a
scapito della professionalità e delle attribuzioni proprie dell'ufficiale
giudiziario.
Significative
in tal senso sono sia la mancata indicazione, nel contratto di comparto, delle
norme ordinamentali ritenute incompatibili e quindi disapplicate che, nel
contratto integrativo, la impropria collocazione dell’ufficiale giudiziario
nel settore della professionalità amministrativo-giudiziaria.
L’aver
voluto ricomprendere, infatti, l’ufficiale giudiziario fra le figure tipiche
del personale di cancelleria, oltre a forzare una omologazione storicamente e
ontologicamente improponibile ha di fatto compromesso, come la diffusa attualità
dimostra, sia l’organizzazione degli uffici che la qualità del servizio
prestato. E ciò perché si è voluta trascurare, in un processo di improbabile
armonizzazione, la particolare, irriducibile, caratterizzazione del ruolo e
delle attribuzioni che la legge espressamente conferisce all’ufficiale
giudiziario il quale, godendo di un’adeguata autonomia nell’esercizio delle
sue funzioni, rimane assoggettato al solo potere di sorveglianza del capo
dell’ufficio.
Giova
ricordare, come accennato, che in questo incoercibile contesto il contratto di
comparto non ha individuato le disposizioni ordinamentali da disapplicare, come,
invece, stabilito dall’art. 71 D.lgs. 165/2001, ma all’art 9 del C.C.N.L.,
24 aprile 2002, relativo alle norme di raccordo per gli ufficiali giudiziari di
cui all’art. 1, comma 2 del C.C.N.L. del personale comparto ministeri del 16
febbraio 1999, coerentemente a quanto fin qui evidenziato, ha dovuto prevedere
che “per quanto non previsto dal presente CCNL, il rapporto di lavoro del
personale di cui all’art.1, rimane regolato dalle pertinenti norme speciali
contenute nel D.P.R. 1229/59 e dalle disposizioni dei Contratti Collettivi
Nazionali per il personale dei Ministeri, la cui disciplina sia compatibile con
il citato decreto e con la normativa di settore”.
Questa
disposizione, fungendo da espressa clausola di rinvio, garantisce la
sopravvivenza della speciale normativa ordinamentale in concorrenza con la
disciplina contrattuale propria di tutti i dipendenti ministeriali, che pure si
applica, e trova fondamento nella irreperibilità delle attribuzioni ricordate
nella normativa generale del pubblico impiego.
Detto
rinvio, confermato dalle disposizioni dettate dall'art. 8 CCNL, sottoscritto il
24 aprile 2002, in materia di corresponsione dei compensi per prestazioni rese
in adempimento di quelle attività previste dall'ordinamento e da specifiche
disposizioni di legge, contemperando il generale principio di esclusività della
prestazione di lavoro, si spinge a concretizzare per l'ufficiale giudiziario una
vera e propria concorrenza di status in
quanto, come ricordato, gli è consentito lo svolgimento di attività
libero-professionali e la liquidazione dei relativi compensi.
Restano
infatti assoggettati al finanziamento della retribuzione contrattualmente
determinata a norma dell'art. 3 del CCNL cit. i proventi costituiti dai
diritti che gli ufficiali giudiziari sono autorizzati ad esigere sugli
atti, mentre rimangono imputate a compenso, a norma dell'art. 8 dello stesso
CCNL 24 aprile 2002, le altre attività previste dall'ordinamento o da
specifiche disposizioni di legge.
Giova
qui ricordare che la Corte di Cassazione con la Sent. 14 ottobre 1975 n. 3111,
ha distinto i proventi dai compensi stabilendo che i
proventi non possono essere considerati come compensi per prestazioni
professionali rese, ma come tasse pagate allo Stato dal privato per usufruire di
un pubblico servizio.
5.
Le attività dell'ufficiale giudiziario
Prima di affrontare il
tema del rapporto tra norme ordinamentali e contratto collettivo, appare
opportuno soffermarsi brevemente, perciò, sulle attribuzioni dell'ufficiale
giudiziario e sulla limitata
possibilità del contratto di incidere su di esse, anche a mente della espressa
riserva alla fonte legale prevista
dagli artt. 106 e 26 del D.P.R. 1229/59.
A questa espressa
resistenza ordinamentale vanno
coordinate le generali preclusioni dettate dalla legge delega 421/92 e fatte
proprie dal decreto legislativo 29/93 che, già con l'art. 45, individuava
l'ambito di competenza dei contratti nella regolamentazione degli istituti
attinenti al rapporto di lavoro, riservando alla legge l'organizzazione degli
uffici.
In realtà la evoluzione
della norma, da ultimo modificata con l'art. 40 decreto legislativo 165/2001, ha
reso sempre meno agevole stabilire in concreto quali materie rientrino nella
categoria dell'organizzazione e quali nell'ambito del rapporto di lavoro, fermo
restando il disposto costituzionale dell'art. 97 Cost. per cui, i pubblici
uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge.
Le interferenze
e sovrapposizioni tra le due sfere sono molteplici ed evidenti con la pratica
conseguenza, non sempre positiva, che disposizioni di diritto pubblico e di
diritto privato convivono nel disciplinare un medesimo istituto.
A norma
dell'art. 106 del D.P.R. 1229/59 (Ordinamento
degli Ufficiali Giudiziari) l'ufficiale giudiziario provvede
all'espletamento di tutti gli atti demandatigli "per legge o
regolamento".
L'art 26
specifica, inoltre, che l'ufficiale giudiziario "è esente da qualsiasi
servizio pubblico estraneo alle sue funzioni… "
Questa norma
apparentemente desueta, spiega in realtà i suoi significativi effetti in
relazione all'art.106 ricordato, stabilendo che agli ufficiali giudiziari
possono essere richiesti solo gli atti o le attività espressamente demandategli
dal legislatore.
E', anche, alla
luce di questa positiva statuizione, che il Contratto Integrativo del 5 aprile
2000, tracciando le nuove figure professionali del Ministero della Giustizia, ha
individuato negli ufficiali giudiziari B3
quei “lavoratori che, secondo le
direttive ricevute, esplicano compiti di collaborazione qualificata
nell’ambito dell’attività degli uffici notificazioni esecuzioni e protesti,
eseguendo tutti gli atti attribuiti alla competenza dell’ufficiale
giudiziario, in quanto non riservati alle professionalità superiori”, e
negli ufficiali giudiziari C1 “lavoratori
che compiono tutti gli atti demandati dalle norme all’ufficiale giudiziario…”
Di qui la
delineazione di un nuovo ordinamento professionale del personale ispirato ad una
più articolata flessibilità dell’impiego delle risorse umane, con la
unificazione delle funzioni di base, e per quel che ci riguarda, con il
superamento della distinzione “…delle
funzioni di notificazione e di esecuzione degli atti, che hanno finora
differenziato i diversi profili professionali degli Assistenti e dei
Collaboratori UNEP, che la stessa norma contrattuale ha inteso abrogare”,
come espressamente si legge nella Circolare del Ministero della
Giustizia, a firma del Capo Dipartimento, in data 27 settembre 2002.
Il limitato
intervento alle funzioni di notificazione e di esecuzione degli atti, risponde
al corretto principio di competenza dell’amministrazione, nell’ambito dei
servizi assicurati dagli uffici nep, cui rimane certamente precluso il
potere di provvedere, in sede interpretativa dei contratti, su materie estranee
all’esplicarsi di attribuzioni, comunque, extracontrattuali, ma non risolve il
problema di una diversificazione anacronistica del ruolo dell’ufficiale
giudiziario.
Una così
esplicita riserva esclude, infatti, per l’ufficiale giudiziario B3, il
compimento di atti diversi da quelli contrattualmente attribuiti alla competenza
dell’ufficiale giudiziario.
Rimane
affermato nel contratto integrativo, e ribadito nella stessa Circolare
menzionata, la maggiore professionalità
dell’ufficiale giudiziario dell’area C, che si concretizza: a) nel
contratto per lo svolgimento di complesse funzioni amministrative,
contabili, di direzione e di dirigenza di uffici; b) nell’ordinamento
per le particolari, qualificate, attribuzioni conferitegli quale pubblico
ufficiale, nel compimento di atti e attività demandatigli per legge.
Nell’ambito
delle diverse attività dell’ufficiale giudiziario occorre pertanto
distinguere le funzioni connesse al ruolo processuale di esso, contrattualmente
regolate, dalle attribuzioni extraprocessuali, demandategli da specifiche norme
di legge, che esulano dal contratto e dalla regolamentazione che ne deriva.
L'art. 59 c.p.c.
individua le "attività dell'ufficiale giudiziario" nelle seguenti
funzioni: "assiste il giudice in udienza (art.116 att.), - questa funzione
è ora riservata dal Contratto Integrativo agli operatori giudiziari -; provvede
alla esecuzione dei suoi ordini; esegue la notificazione degli atti e, attende
alle altre incombenze che la legge gli attribuisce".
Appare pacifico potersi
affermare, anche alla stregua di questa norma, che l'ufficiale giudiziario è un
organo con potestà giurisdizionale che svolge funzioni ausiliarie del giudice
ove connesse all'esercizio della giurisdizione, ma anche proprie autonome
attribuzioni caratterizzate da modalità operative autonome e indipendenti da
autorizzazioni o da controlli del giudice, che gli derivano da
specifiche disposizioni normative che
debbono ritenersi, per lo più, estranee al rapporto impiegatizio
contrattualmente regolato.
A
titolo esemplificativo, possono essere ricomprese
(a)
fra le attività giudiziali di
diretto supporto alla giurisdizione:
La notificazione degli
atti (artt. 137 e ss. c.p.c.;artt.47-51 dispos. di attuaz.); il compimento di
atti esecutivi, quali il pignoramento mobiliare (art. 513 e 543 c.p.c.) e
immobiliare (art.555 c.p.c.), la vendita mobiliare (art. 534 c.p.c.);
l'attuazione dei provvedimenti cautelari; la consegna di cose mobili (art.606
c.p.c.)e il rilascio degli immobili (art. 608 c.p.c.); l'esecuzione degli
obblighi di fare e di non fare (art. 612 c.p.c.)
Nello svolgimento di
queste attività è riconosciuto all'ufficiale giudiziario il potere di
ingiungere al debitore di astenersi da qualunque atto diretto a sottrarre alla
garanzia del credito esattamente indicato i beni che si assoggettano
all'espropriazione e i frutti di essi (art. 492 c.p.c.); di disporre l'apertura
di porte, armadi, ripostigli, cassette di sicurezza, anche in assenza del
debitore esecutato; di allontanare le persone che disturbano l'esecuzione del
pignoramento, di richiedere l'assistenza della forza pubblica; di nominare
direttamente, senza autorizzazione del giudice, un consulente tecnico; di
perquisire il debitore, al fine di ricercare beni da pignorare; di ricevere il
pagamento del credito per cui si procede ad esecuzione forzata.
Il testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia, conformemente, al TITOLO II, provvede alla
puntuale individuazione delle spettanze dovute all’ufficiale giudiziario
quando ad esso si ricorre per
notifiche ed esecuzioni nel procedimento giurisdizionale.
(b)
fra le attribuzioni di natura stragiudiziale:
L'elevazione
dei protesti (art.1 legge 12 giugno 1973, n. 349) le offerte reali e per
intimazione (artt. 1209, 1212, 1216 c.c.; il deposito di somme e cose offerte;
atto di constatazione ex art. 2674 c.c.; vendita come commissionario (artt. 532
e 533 c.p.c.).
Nonché
tutte le attività della c.d. esecuzione privata: esecuzione del pegno (art.2797
cc.), esecuzione per ritenzione, esecuzioni coattiva per inadempimento del
compratore (art. 1515 c.c.), acquisto in danno per inadempimento del venditore
(art. 1516 c.c.); vendita di quote sociali (art. 2797 cc.).
Inoltra,a
norma dell’art. 27 del D.P.R. 1229/59, può essere prescelto come consulente
tecnico, perito o arbitro, previa
autorizzazione del capo dell’Ufficio.
Nei
casi di esecuzione privata o per autorità del creditore, ricordati, il nostro
ordinamento, benché in via generale riservi allo Stato la tutela coattiva dei
diritti, predispone un meccanismo satisfattivo nella forma dell’autotutela,
alternativo all’esecuzione forzata disciplinata dal codice di rito.
E’
sufficiente infatti la semplice iniziativa privata del titolare del diritto a
consentirne il soddisfacimento, anche se non portato da alcun titolo esecutivo.
La esecuzione in tal modo prevista non ha carattere repressivo, ma preventivo, né
ha carattere giurisdizionale, essendo il controllo del giudice eventuale e
successivo, attuabile nelle forme della ordinaria cognizione.
Dette
attività, estranee al procedimento giurisdizionale, non sono, e non potevano
essere ricomprese, come la semplice lettura del testo unico dimostra, nelle
liquidazioni delle spettanze previste dalle disposizioni sulle spese di
giustizia.
Quel
che qui più interessa, nell’economia del tema affrontato, non è pertanto la
dinamica procedurale di attuazione, a tutti nota, quanto la previsione per
queste attività della liquidazione di compensi, per legge dovuti a norma
dell’art. 83 delle disposizioni di attuazione al codice civile, per cui “ il
compenso dovuto, se non esiste una tariffa approvata, è stabilito con decreto
del giudice del luogo in cui l'incarico è stato eseguito” .
Pur
senza inoltrarmi in una disamina approfondita di altre circostanze favorevoli
all'interpretazione fin qui seguita, appare necessario ricordare che l'ufficiale
giudiziario, a norma degli artt. 10 e 67 D.P.R. 26 aprile 1986 n. 131, ha
l'obbligo di iscrivere a Repertorio gli atti soggetti a registrazione in termine
fisso (Mod. I) e che è obbligato a emettere fattura con l'addebito della
relativa imposta sul valore aggiunto quando, ad esempio, i beni oggetto di
vendita sono provenienti da impresa. (Circolare Ministero delle Finanze,
Direzione Generale delle Tasse, del 17 gennaio 1974).
6.
La delegificazione del pubblico impiego e il rapporto tra norme
ordinamentali e contratto collettivo.
Il
nuovo sistema di classificazione del personale, nel superare i precedenti
profili professionalil, ha definito nell'ambito della disciplina del rapporto di
lavoro le mansioni esigibili dall'amministrazione.
Tale regolamentazione
non è però in grado, né si propone, di definire anche le prestazioni non
direttamente connesse alle attività giurisdizionali che continuano a trovare
specifica disciplina nelle relative disposizioni legislative, attributive di
esse.
Il processo di
delegificazione - attuato dalle disposizioni contrattuali - non può estendere
la sua portata a quelle disposizioni di legge che stabiliscono attribuzioni
estranee al rapporto regolato e a cui, gli ufficiali giudiziari sono chiamati ad
adempiere, con predisposizione di mezzi, e sotto responsabilità
personale.
Ne consegue che laddove
specifiche attribuzioni derivino direttamente da norme di legge non può, su un
piano di corretta applicazione di esse, ritenersi che l'ufficiale giudiziario
sia identificabile, o solo esclusivamente identificabile, nell'attuale figura
professionale determinata dal contratto, dovendo se mai ritenersi che la volontà
del legislatore fosse quella di attribuire tali attività a un soggetto
particolarmente qualificato, che le svolge mediante rapporto
libero-professionale a
latere rispetto a quello di pubblico impiego.
Queste affermazioni
trovano oggettivo riscontro nell'art. 8 del Contratto Collettivo Nazionale di
Lavoro relativo alle norme di raccordo di cui all'art 1, comma 2 del CCNL
1998/2001, ove si prevede che "gli
ufficiali giudiziari, nel rispetto dell'art. 53 del d.lgs 165/2001, continuano a
svolgere le attività previste dal D.P.R. 1229/59 e da specifiche disposizioni
di legge e che sono confermate… le modalità di corresponsione dei compensi
derivanti da tali attività…”, non potendo, evidentemente,
ricomprendersi esse nel regime della omnicomprensività retributiva che invece
opera in tutte le ipotesi in cui l’attività sia riconducibile allo
svolgimento delle mansioni contrattualmente regolate a norma dell'art. 2071 c.c..
7.
La struttura retributiva dell'ufficiale giudiziario nel contratto
La retribuzione
rappresenta un tema centrale della disciplina dei rapporti dei pubblici
dipendenti sia per quanto concerne il controllo della spesa, e quindi il livello
del trattamento economico, sia in ordine alla struttura, e quindi alle
componenti, della retribuzione.
Nel perseguire
l'obiettivo dell'introduzione di una nuova struttura retributiva, in attuazione
della delega di cui all'art. 2, 1 comma, lett. o), della legge 23 ottobre 1992
n. 421, l'art. 45 d.lgs 165/2001, (gia art. 49 d.lgs 29/93), ha riservato alla
contrattazione collettiva la determinazione del trattamento economico
fondamentale ed accessorio del personale dipendente.
In particolare l'art.
45, comma 2, stabilisce che "le amministrazioni pubbliche garantiscono ai
propri dipendenti parità di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi
contratti collettivi".
Ne consegue che anche
per l'ufficiale giudiziario la struttura retributiva, nel rapporto di impiego,
è inderogabilmente determinata per contratto e gli emolumenti dovuti a titolo
di stipendio base o indennità vanno corrisposti nelle stesse modalità, quantità
e forme stabilite per gli altri dipendenti dell’amministrazione della
giustizia.
L'art. 2 del CCNL 24
aprile 2002, - c.d. norme di raccordo - conferma, perciò, aggiornandole alla
disciplina contrattuale di comparto, le voci retributive già in godimento in
forza del D.P.R. 1229/59 e prevede, ai punti f) e g), rispettivamente il 50%
dell’indennità di trasferta e la percentuale sui crediti recuperati
dall’erario.
Gli artt. 20 e 246 del
T.U. sulle spese di giustizia, richiamando come fonte primaria del diritto alla
percezione degli emolumenti in questione il D.P.R. 1229/59, hanno provveduto a
delegificare, come si legge nella relazione illustrativa al testo approvata dal
Consiglio dei Ministri il 24 maggio 2002, le rispettive procedure di
liquidazione.
L’art. 20, nel
disciplinare l’indennità di trasferta, ha riformulato il dettato
precedentemente contenuto negli artt. 142 e 133 dell’Ordinamento degli
ufficiali giudiziari, adeguandolo alle previsioni dell’art. 3 d.lgs n.
314/1997 che ha stabilito la tassazione della indennità di trasferta
nella misura del 50%.
Il comma 3 ha poi
previsto l’adeguamento stabile dell’indennità di trasferta attraverso
decreto dirigenziale del Ministero della Giustizia, poiché, qualificandosi
l’attività in questione come meramente amministrativa, tale strumento risulta
più idoneo rispetto al decreto del ministro originariamente previsto.
Infatti, come si legge
nella relazione illustrativa al testo unico sulle spese di giustizia, la
possibilità dell’adeguamento non si collega alla discrezionalità, ma
all’accertamento delle variazioni da parte dell’ISTAT.
Parimenti, in ordine
alle statuizioni dell’art. 246 del T.U., circa il versamento agli ufficiali
giudiziari della percentuale sul riscosso, la relazione illustrativa ricordata
spiega che la previsione di una fonte secondaria trova giustificazione nel fatto
che il diritto alla percentuale considerata – che rientra tra gli elementi
della retribuzione valevoli per la pensione ordinaria -
è disciplinato altrove (art. 122, n. 2, D.P.R. 1229/59 e artt. 2 lett.g)
e 6, CCNL 24 aprile 2002).
L’apparente
frammentazione del quadro normativo rende necessario precisare gli ambiti di
applicazione delle diverse disposizioni che concorrono a disciplinare il
complesso sistema.
L’art. 122, comma 2,
D.P.R. 1229/59 prevede per l’ufficiale giudiziario, tra gli elementi della
retribuzione, una percentuale sui crediti recuperati all’erario, sui campioni
civili, penali ed amministrativi, in ragione del 15%.
Detta percentuale è
stata ricompresa fra le voci retributive dell’ufficiale giudiziario,
nell’art. 2 lett g) del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro sottoscritto
il 24 aprile 2002.
L’art. 6 dello stesso
Contratto ha stabilito le modalità di ripartizione di essa fra gli aventi
diritto.
L’art. 246 sulle spese
di giustizia ha, invece, rideterminato la procedura di liquidazione della stessa
precisando, come si legge nella citata relazione, che nel T. U. “…viene in
questione solo la procedura di liquidazione che, in quanto tale, può essere
delegificata” e che la disposizione in commento si propone di semplificare al
massimo la procedura esistente, che non ha funzionato.
Conseguentemente ha previsto la liquidazione della percentuale
direttamente dai concessionari.
I concessionari, si
legge, sono in grado di pagare direttamente avendo tutte le informazioni utili:
hanno l’evidenza del riscosso, detratte le somme spettanti a terzi, ed hanno
l’evidenza delle somme ricavate dalla vendita dei beni confiscati, poiché nei
modelli di versamento dagli uffici giudiziari ai concessionari c’è un
apposito codice tributo 919T.
Così ridefinito
l’ambito di riferimento, risulta confermata la fonte contrattuale come fonte
primaria della retribuzione quando la prestazione è legata all’espletamento
di attività connesse alla funzione giurisdizionale, come nel caso della
notificazione e delle esecuzioni, i cui soli proventi possono coerentemente
essere imputati allo stipendio dell’ufficiale giudiziario.
Non altrettanto deve
ritenersi per il diritto di protesto che il Contratto, fonte primaria e
inderogabile, non ha ricompreso fra gli elementi che finanziano, a norma
dell’art. 3 CCNL 24 aprile 2002, la retribuzione degli ufficiali giudiziari,
come invece espressamente prevedeva l’art. 123 del D.P.R. 1229/59.
Va sul punto
evidenziato, nella pratica, quale conseguenza della prassi precedentemente
formatasi sulla scorta dell’art.123 dell’Ordinamento, l’indebito
assoggettamento del diritto di protesto ai proventi che concorrono ad
autofinanziare la retribuzione da lavoro dipendente, contrattualmente
determinata.
E ciò, per la
inconciliabile natura di tale diritto, dovuto al pubblico ufficiale in ragione
del rischio da questi assunto e,
perciò, corrisposto in proporzione all'importo della cambiale o dell'assegno.
Osta ad una diversa
soluzione la differente natura dei diritti di notificazione e di esecuzione che,
rapportati al numero delle richieste, vanno qualificati come tasse pagate allo
Stato dal privato per usufruire di un pubblico servizio (Così TAR Lazio, sez I,
16 dicembre 1981, n. 1027; Cass. 14 ottobre 1975, n. 3311).
Diversamente si
incorrerebbe in una violazione dei principi di uguaglianza e di proporzionalità
della retribuzione costituzionalmente garantiti oltre che in una palese disparità
di trattamento fra l'ufficiale giudiziario e il segretario comunale, stante la
piena omogeneità di essi, sia sotto il profilo soggettivo (entrambi impiegati
pubblici e destinatari dello stesso contratto) che oggettivo (identità di
incarico di elevazione dei protesti).
La Circolare Ministero
delle Finanze n.10/8/721 del 23 maggio 1987 stabilisce, infatti, per il
segretario comunale, che “ … i
proventi riscossi per l’attività della levata dei protesti cambiari… non
costituiscono reddito assimilato a quello di lavoro dipendente… bensì vanno
considerati come relativi ad una attività produttiva di reddito di lavoro
autonomo”.
Precisava sul punto la
Corte di Cassazione con la Sent. n. 274 del 23 gennaio 1985 che “ …il
servizio di levata dei protesti, pur essendo attribuito al segretario comunale
in considerazione della sua qualifica, è estraneo ai suoi compiti istituzionali
e viene svolto dallo stesso predisponendo l’organizzazione indispensabile a
tale scopo ed affrontando spese del tutto estranee al rapporto d’impiego”.
In detta situazione,
conclude la Corte di Cassazione che, il reddito prodotto per l’esercizio della
cennata attività deve essere tassato secondo la natura sua propria, indipendentemente
dalla circostanza che esso sia stato prodotto dalla stessa persona fisica.
In altri termini la
Suprema Corte ammette che ove la stessa persona fisica, espleti attività
ontologicamente diverse, che coinvolgono una qualificazione di status
concorrenti (impiegato – libero professionista) sia doveroso applicare criteri
di tassazione coerenti alla diversa natura dei redditi prodotti.
Molte cose potrebbero
dirsi a dimostrazione dell’assunto, ma per rimanere al tema trattato, credo
sia opportuno solo evidenziare come l’ufficiale giudiziario predisponga i
mezzi ed organizzi autonomamente e a proprio rischio l’attività di levata dei
protesti, per lo più al di fuori dell'orario di ufficio (le commissioni
cambiarie vanno accettate fino alle ore 18 come previsto dall'art. 9 Legge 12
giugno 1973 n. 349), assumendo, ove ritenuto opportuno, personale dipendente, i
c.d. presentatori, a norma dell'art. 2 L. 349/73 ricordata, cui è tenuto a
corrispondere il compenso in forza di un rapporto di lavoro di natura
privatistica. (Così Cass. Sez. Unite 6/2/1984 n.887).
Se detta attività
volesse, di contro, ipotizzarsi come afferente al rapporto di pubblico impiego,
a tacer d'altro, le ricordate modalità risulterebbero inconciliabili sia con
l'obbligo di espletamento personale delle prestazioni, e non tramite altri
soggetti, (Cass. Sez. Unite 6 febbraio 1994 n. 887), che, non secondario, con il
divieto espressamente previsto per l'ufficiale giudiziario di assumere negli
uffici personale privato (art. 1, ultimo comma del D.P.R. 1229/59).
Determinante, per una
compiuta comprensione della questione, l’argomentazione portata sul punto
della Suprema Corte nella decisione 274 del 1985 ove afferma “… è canone
ripetutamente affermato nella giurisprudenza della Corte costituzionale che, per
effetto del principio di eguaglianza, deve essere assicurata ad ognuno
eguaglianza di trattamento, quando eguali siano le situazioni soggettive ed
oggettive alle quali le norme giuridiche si riferiscono e che norme diverse
devono essere dettate per regolare situazioni diverse adeguando così la
disciplina giuridica agli svariati aspetti della vita sociale.
Di conseguenza,
l’esistenza del rapporto di impiego non impone che le detrazioni debbano
essere necessariamente effettuate con le modalità previste per i lavoratori
dipendenti, quando il reddito sia stato prodotto mediante un’attività che
presenta i caratteri sostanzialmente diversi ed analoghi, invece, a quelli
propri del lavoro autonomo. In questo caso le detrazioni devono essere
effettuate secondo i criteri previsti per questa forma di attività.
Pertanto, il reddito
prodotto deve essere tassato secondo la natura sua propria indipendentemente
dalla circostanza che esso sia stato prodotto dalla stessa persona fisica; il
reddito di lavoro dipendente va tassato secondo i criteri per esso previsti e
quello che presenta caratteristiche affini a quello di lavoro autonomo, secondo
i criteri stabilito per quest’ultimo”.
Ne
consegue che i proventi imputati allo stipendio, il 50% dell'indennità di
trasferta e la percentuale sono tassati come reddito di lavoro dipendente mentre
i compensi, in tutti i casi previsti, quale corrispettivo per attività
professionali rese, dovranno essere tassati secondo i criteri stabiliti per i
redditi di lavoro autonomo.
8.
L’effettività del diritto e l’azione dell’ufficiale giudiziario
Le
tante parole spese negli ultimi tempi su temi qualificanti della esecuzione,
sulla necessità di porre rimedio a quella da tutti avvertita come la crisi del
processo esecutivo ed in particolare della espropriazione forzata, si
sintetizzano per noi pratici, per cultura poco votati alla speculazione teorica
che illumina e contraddistingue gli accademici e gli eruditi del diritto, nella
concreta difficoltà, quando non impossibilità, di attuare diritti e dare
concretezza al credito.
La
nostra esperienza di vita, da qualunque luogo proveniamo, è accomunata dalla
conoscenza della realtà effettuale del sistema esecutivo, quello vivente,
quello imposto dalla prassi, quello che sa fare a meno dell’ufficiale
giudiziario.
Siamo
testimoni, per lo più impotenti, della grave frattura che quotidianamente si
realizza fra norma codificata e pratica attuazione del diritto, con il ricorso a
metodi che “alternativi alla legge”, impongono, per altra via,
la realizzazione dei crediti.
Non
stà a noi ricordare che l’esecuzione
forzata costituisce la risposta che l’ordinamento dovrebbe offrire alla
domanda di tutela esecutiva, n’è che il carattere coattivo non è dato
dall’impiego materiale della forza quanto dall’attività dell’organo
esecutivo per far ottenere a chi ha un diritto, “tutto quello e proprio quello
che egli ha diritto di conseguire”, perché, come diceva CHIOVENDA “la
volontà della legge abbia ad attuarsi nel campo dei fatti fino alle estreme
conseguenze praticamente e giuridicamente possibili”.
La
tutela coattiva del diritto costituisce, perciò, monopolio irrinunciato dello
Stato, che non tollera che i privati si facciano giustizia da se.
Il
tradimento di questa regola è denuncia da molti, forse avvertita da tutti, ma
è vissuta con senso di frustrazione personale e professionale
da chi è investito del dovere di dare effettività ai diritti.
L’ufficiale
giudiziario deve farsi carico di ripristinare, nell’ambito delle sue
competenze, situazioni di legalità, riappropriandosi dell’esercizio effettivo
delle attribuzioni e dei poteri che gli derivano dalla legge, riaffermando il
primato della propria azione nella concreta tutela degli interessi del cittadino
e della giustizia.
PAGINA
INIZIALE STAGE